ПИТАЊЕ ИМОВИНЕ ЈЕ ВЕЛИКИ ТЕСТ ЗА СРПСКУ
Ово питање је велики испит за Републику Српску, како за руководство, тако и за све друштвене актере. Одузимањем надлежности у вези имовине нестале би и друге надлежности
Фото: РТРС
У сложеној држави каква је Босна и Херцеговина, са тешким насљеђем етничких сукоба и посљедичног политичког неповјерења, уставне кризе, напуштања институција и томе блиске појаве нису ништа чудно ни ново. Но, неки спорови, првенствено због дугог трајања и очигледне важности коју имају за све стране, показују својство да готово периодично изазивају озбиљне политичко-правне кризе.
Питање располагања „државном“ имовином је свакако једно од њих. Још од 2004. године када је на нивоу БиХ, а на потицај Савјета за имплементацију мира, формирана Комисија која је требала да затвори тај спор, показало се да ствари неће ићи нимало лако. Њен рад је био до те мјере неуспјешан да није ни пописала државну имовину, а камоли договорила принципе располагања истом. Након више од пет година таквога рада, канцеларија ОХР-а је одлучила да се на њену иницијативу државна имовина попише без прејудицирања титулара исте.
Треба поменути да је Високи представник негдје у том периоду наметнуо Закон о привременој забрани располагања државном имовином, гдје је дефинисано да до доношења коначног рјешења о спору, титулар имовине буде Босна и Херцеговина.
Изоштравање
Међутим, како се спор одужио и није било назнаке да ће се о њему постићи консензус на нивоу БиХ, посегнуто је за једностраним рјешењима ентитета и дистрикта. Једном таквом расплету свједочимо и данас када је питање имовине довело до тешке уставне и политичке кризе.
Повод је свакако одлука, прво Високог представника, затим и Уставног суда да привремено стави ван снаге Закон о непокретној имовини која се користи за функционисање јавне власти Републике Српске. То је на неки начин, очекивана одлука Уставног суда, с обзиром да је готово истовјетан закон одбио у меритуму, крајем прошле године . Међутим, то периодично одбијање закона од стране Уставног суда прилично фрустрира руководство Српске и њихове реакције су све озбиљније. У недавном интервјуу за „Политику“ Додик је ствари изоштрио до краја: „Немојте да се играте с имовином, повући ћемо све људе. Можете да пробате, али боље немојте. У нашем трезору постоје спремни сви закони, уредбе и подзаконски акти да после сат и по скупштинског заседања Српска постане независна држава. Немојте нас гурати у ћошак. Не сабијајте опругу која ће одскочити и која ће вас прескочити“.
Да би боље разумјели о чему се ради, навешћемо кључне ставке из оспореног закона. Наиме, ради се о једном врло кратком закону од свега 7. чланова, гдје је дефинисано да суштински имовина коју користе органи јавне власти у РС по сили закона постаје својина тих субјеката. У члану 4. се то недвосмислено наводи: „Непокретна имовина уписана у јавним евиденцијама о непокретностима за чије вођење и одржавање је надлежна Управа, као својина субјеката јавне власти из члана 3. овог закона, коју ти субјекти користе за обављање њихове дјелатности и функционисање, по сили закона, својина је тих субјеката.“
Из наведеног члана је јасно да се ради о функционалном принципу расподјеле, гдје имовина припада онима који је користе. У овом случају су то институције Републике Српске, локалне самоуправе и други органи управе. То је важно навести јер ако се овај принцип проведе до краја и на цијелој територији БиХ, он неће спорити право државе БиХ над имовином, јер, наравно постоје и државне институције смјештене у објектима који би им по овој логици припали.
Неубедљиви разлози
Разлози због којих је Уставни суд одлучио да обустави примјену закона су у највећем дијелу неубједљиви. Позивају се на сложеност и важност проблема, што не би требао бити правни манир, то је првенствено терминологија која се користи у рјешавању политичких проблема. Једино што је у тој одлуци одређеније и јасније јесте позивање на ранију одлуку о врло сличном законском рјешењу са истовјетним називом.
Тада је Уставни суд, као што смо навели, одлучивао о меритуму и донио одлуку да Република Српска нема надлежност да регулише питање имовине. То је закључено сљедећом формулацијом: „Имајући у виду наведено, Уставни суд закључује да је Народна скупштина РС донијела спорни закон противно члану И/1. Устава Босне и Херцеговине и члану ИИИ/3.б) Устава Босне и Херцеговине, као и члану ИВ/4.е) Устава Босне и Херцеговине, који додјељује Парламентарној скупштини Босне и Херцеговине надлежност у осталим питањима која су потребна за провођење дужности државе, јер се ради о искључивој надлежности Босне и Херцеговине да регулира питања имовине из спорног закона. Из ових разлога, спорни закон је противуставан.“
Први члан Устава БиХ по коме је овај закон проглашен спорним је члан I/1 који говори о међународном континуитету државе Босне и Херцеговине. Он је у вези и са Уговором о сукцесији из 2001. године када је расподјељена имовина СФРЈ по државама насљедницама. Уставни суд тај уговор користи као аргумент да је титулар имовине Босна и Херцеговина, као потписник уговора. Међутим пренебрегава се други дио истог члана Устава који каже: „наставља своје правно постојање по међународном праву као држава, са унутрашњом структуром модифицираном овим Уставом“ . Дакле, међународни суверенитет Босне и Херцеговине не прејудицира њен унутрашњи правни режим, него је основа за његово регулисање Устав, као један од анекса Дејтонског споразума. Самим тим имовина СФРЈ на територији БиХ у Уговору о сукцесији је дефинисана у односу на друге сукцесоре Југославије, а не у односу на ентитете.
Позивање на члан III/3.б) је више техничке природе, док је позивање на члан IV/4.е) веома важно. Јер, како је наведено у пресуди Уставног суда, о имовини би требала да одлучује Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине, а не НС Републике Српске, јер се наводно ради о питању које је у искључивој надлежности БиХ.
Државне надлежности
Заправо у тој тачки Устава пише нешто другачије. Ту се као надлежности Парламентарне скупштине наводе и „остала питања која су потребна да се проведу њене дужности, или која су јој додијељена заједничким споразумом ентитета.“
Пошто је јасно да заједничког споразума ентитета нема, суд се очигледно позива на потребу за провођењем дужности те скупштине. Међутим, невоља за Уставни суд је у томе што је и сама Парламентарна скупштина институција Босне и Херцеговине као државе. Самим тим „њене дужности“ морају бити у сагласју са надлежностима које су у Уставу БиХ дате државном нивоу одлучивања. Оне су јасно дефинисане у члану III/1 гдје се наводи:
„а) Вањска политика;
б) Вањскотрговинска политика;
ц) Царинска политика;
д) Монетарна политика, као што је предвиђено чланом VII;
е) Финансирање институција и међународних обавеза Босне и Херцеговине;
ф) Политика и регулисање питања имиграције, избјеглица и азила;
г) Провођење међународних и међуентитетских кривичноправних прописа, укључујући и
односе са Интерполом;
х) Успостављање и функционисање заједничких и међународних комуникацијских средстава;
и) Регулисање међуентитетског транспорта;
ј) Контрола ваздушног саобраћаја.“
Очигледно да ниједан од ових чланова не третира питање имовине чак ни у до краја натегнутим интерпретацијама којима је Уставни суд БиХ итекако склон. Осим тога позицију Српске додатно појачава и члан III/3.а) који прописује сљедеће: „Све владине функције и овлаштења која нису овим Уставом изричито повјерена институцијама Босне и Херцеговине припадају ентитетима.“ Тако и одлучивање о имовини по слову Устава припада ентитетима, што деструише тезу о искључивој надлежности као правну имагинацију Уставног суда и канцеларије ОХР-а.
Случај Брчко
Такође, неки правници који су се бавили овим питањем позивају се на преамбулу Устава која дефинише неупитност територијалног интегритета Босне и Херцеговине. Из тога су извукли закључак да о питању имовине треба одлучивати сама БиХ. Међутим, у самој преамбули се помињу и принципи који су прије Дејтона утврђени у Женеви. Ј
едан од тих принципа је и подјела БиХ по пропорцији 51:49. Водећи се дословно тиме могао би се извући и закључак о територијалној расподјели имовине, што је још повољније по Српску иако се у овом Закону ради о функционланом начелу. Такође са питањем територијалног интегритета и суверенитета је врло слична ствар као са Уговором о сукцесији, јер се ради о међународном аспекту у односу на који се они дефинишу. Суверенитет и територијални интегритет држава су кључне одреднице Повеље УН-а. Оне никако и ни у ком случају не прејудицирају унутрашње правне режиме у односу на располагање имовином.
Да је то тако потврђује и случај Брчко дистрикта гдје је по налогу међународног супервизора донесена законска регулатива која прописује да јавном имовином располаже градоначелник уз надзор Правобранилаштва дистрикта. Поприлично су јасни правни разлози за истовјетно поступање и у самим ентитетима, међутим, као и обично када се одлучује о надлежностима Српске, над њима претежу они разлози политичке природе, које су у овом случају непогрешиво артикулисали и координисали „сарајевски“ и „међународни“ елементи босанскохерцеговачке збиље.
Са друге стране ово питање је велики испит за Републику Српску, како за њено руководство, тако и за све друштвене актере. Развлашћивање Српске у вези имовине неминовно би вукло за собом бројне друге надлежности нераскидиво повезане са располагањем истом. Тако би, на примјер, концесије и приватизације које је извршила власт РС биле озбиљно правно уздрмане. Такав механизам десуверенизације већ увелико функционише у Европској унији, као начело “функционалне интеграције”. С разликом што се у овом случају она проводи у очигледно анти-уставном маниру. Тим процесима није лако стати на крај зато је битно пазити да њихови “зупчаници” не увуку Српску у један слијед обездржављења какав Србија трпи на КиМ.
Стога је неопходно уз максимум политичког јединства одлучно одбацити ово правно насиље које Уставни суд уз помоћ нелегалног полу-колонијалног управника БиХ, у виду Високог представника покушава провести.
Михаило Братић је публициста и апсолвент Факултета политичких наука у Београду
Извор: Нови Стандард
Питање располагања „државном“ имовином је свакако једно од њих. Још од 2004. године када је на нивоу БиХ, а на потицај Савјета за имплементацију мира, формирана Комисија која је требала да затвори тај спор, показало се да ствари неће ићи нимало лако. Њен рад је био до те мјере неуспјешан да није ни пописала државну имовину, а камоли договорила принципе располагања истом. Након више од пет година таквога рада, канцеларија ОХР-а је одлучила да се на њену иницијативу државна имовина попише без прејудицирања титулара исте.
Треба поменути да је Високи представник негдје у том периоду наметнуо Закон о привременој забрани располагања државном имовином, гдје је дефинисано да до доношења коначног рјешења о спору, титулар имовине буде Босна и Херцеговина.
Изоштравање
Међутим, како се спор одужио и није било назнаке да ће се о њему постићи консензус на нивоу БиХ, посегнуто је за једностраним рјешењима ентитета и дистрикта. Једном таквом расплету свједочимо и данас када је питање имовине довело до тешке уставне и политичке кризе.
Повод је свакако одлука, прво Високог представника, затим и Уставног суда да привремено стави ван снаге Закон о непокретној имовини која се користи за функционисање јавне власти Републике Српске. То је на неки начин, очекивана одлука Уставног суда, с обзиром да је готово истовјетан закон одбио у меритуму, крајем прошле године . Међутим, то периодично одбијање закона од стране Уставног суда прилично фрустрира руководство Српске и њихове реакције су све озбиљније. У недавном интервјуу за „Политику“ Додик је ствари изоштрио до краја: „Немојте да се играте с имовином, повући ћемо све људе. Можете да пробате, али боље немојте. У нашем трезору постоје спремни сви закони, уредбе и подзаконски акти да после сат и по скупштинског заседања Српска постане независна држава. Немојте нас гурати у ћошак. Не сабијајте опругу која ће одскочити и која ће вас прескочити“.
Да би боље разумјели о чему се ради, навешћемо кључне ставке из оспореног закона. Наиме, ради се о једном врло кратком закону од свега 7. чланова, гдје је дефинисано да суштински имовина коју користе органи јавне власти у РС по сили закона постаје својина тих субјеката. У члану 4. се то недвосмислено наводи: „Непокретна имовина уписана у јавним евиденцијама о непокретностима за чије вођење и одржавање је надлежна Управа, као својина субјеката јавне власти из члана 3. овог закона, коју ти субјекти користе за обављање њихове дјелатности и функционисање, по сили закона, својина је тих субјеката.“
Из наведеног члана је јасно да се ради о функционалном принципу расподјеле, гдје имовина припада онима који је користе. У овом случају су то институције Републике Српске, локалне самоуправе и други органи управе. То је важно навести јер ако се овај принцип проведе до краја и на цијелој територији БиХ, он неће спорити право државе БиХ над имовином, јер, наравно постоје и државне институције смјештене у објектима који би им по овој логици припали.
Неубедљиви разлози
Разлози због којих је Уставни суд одлучио да обустави примјену закона су у највећем дијелу неубједљиви. Позивају се на сложеност и важност проблема, што не би требао бити правни манир, то је првенствено терминологија која се користи у рјешавању политичких проблема. Једино што је у тој одлуци одређеније и јасније јесте позивање на ранију одлуку о врло сличном законском рјешењу са истовјетним називом.
Тада је Уставни суд, као што смо навели, одлучивао о меритуму и донио одлуку да Република Српска нема надлежност да регулише питање имовине. То је закључено сљедећом формулацијом: „Имајући у виду наведено, Уставни суд закључује да је Народна скупштина РС донијела спорни закон противно члану И/1. Устава Босне и Херцеговине и члану ИИИ/3.б) Устава Босне и Херцеговине, као и члану ИВ/4.е) Устава Босне и Херцеговине, који додјељује Парламентарној скупштини Босне и Херцеговине надлежност у осталим питањима која су потребна за провођење дужности државе, јер се ради о искључивој надлежности Босне и Херцеговине да регулира питања имовине из спорног закона. Из ових разлога, спорни закон је противуставан.“
Први члан Устава БиХ по коме је овај закон проглашен спорним је члан I/1 који говори о међународном континуитету државе Босне и Херцеговине. Он је у вези и са Уговором о сукцесији из 2001. године када је расподјељена имовина СФРЈ по државама насљедницама. Уставни суд тај уговор користи као аргумент да је титулар имовине Босна и Херцеговина, као потписник уговора. Међутим пренебрегава се други дио истог члана Устава који каже: „наставља своје правно постојање по међународном праву као држава, са унутрашњом структуром модифицираном овим Уставом“ . Дакле, међународни суверенитет Босне и Херцеговине не прејудицира њен унутрашњи правни режим, него је основа за његово регулисање Устав, као један од анекса Дејтонског споразума. Самим тим имовина СФРЈ на територији БиХ у Уговору о сукцесији је дефинисана у односу на друге сукцесоре Југославије, а не у односу на ентитете.
Позивање на члан III/3.б) је више техничке природе, док је позивање на члан IV/4.е) веома важно. Јер, како је наведено у пресуди Уставног суда, о имовини би требала да одлучује Парламентарна скупштина Босне и Херцеговине, а не НС Републике Српске, јер се наводно ради о питању које је у искључивој надлежности БиХ.
Државне надлежности
Заправо у тој тачки Устава пише нешто другачије. Ту се као надлежности Парламентарне скупштине наводе и „остала питања која су потребна да се проведу њене дужности, или која су јој додијељена заједничким споразумом ентитета.“
Пошто је јасно да заједничког споразума ентитета нема, суд се очигледно позива на потребу за провођењем дужности те скупштине. Међутим, невоља за Уставни суд је у томе што је и сама Парламентарна скупштина институција Босне и Херцеговине као државе. Самим тим „њене дужности“ морају бити у сагласју са надлежностима које су у Уставу БиХ дате државном нивоу одлучивања. Оне су јасно дефинисане у члану III/1 гдје се наводи:
„а) Вањска политика;
б) Вањскотрговинска политика;
ц) Царинска политика;
д) Монетарна политика, као што је предвиђено чланом VII;
е) Финансирање институција и међународних обавеза Босне и Херцеговине;
ф) Политика и регулисање питања имиграције, избјеглица и азила;
г) Провођење међународних и међуентитетских кривичноправних прописа, укључујући и
односе са Интерполом;
х) Успостављање и функционисање заједничких и међународних комуникацијских средстава;
и) Регулисање међуентитетског транспорта;
ј) Контрола ваздушног саобраћаја.“
Очигледно да ниједан од ових чланова не третира питање имовине чак ни у до краја натегнутим интерпретацијама којима је Уставни суд БиХ итекако склон. Осим тога позицију Српске додатно појачава и члан III/3.а) који прописује сљедеће: „Све владине функције и овлаштења која нису овим Уставом изричито повјерена институцијама Босне и Херцеговине припадају ентитетима.“ Тако и одлучивање о имовини по слову Устава припада ентитетима, што деструише тезу о искључивој надлежности као правну имагинацију Уставног суда и канцеларије ОХР-а.
Случај Брчко
Такође, неки правници који су се бавили овим питањем позивају се на преамбулу Устава која дефинише неупитност територијалног интегритета Босне и Херцеговине. Из тога су извукли закључак да о питању имовине треба одлучивати сама БиХ. Међутим, у самој преамбули се помињу и принципи који су прије Дејтона утврђени у Женеви. Ј
едан од тих принципа је и подјела БиХ по пропорцији 51:49. Водећи се дословно тиме могао би се извући и закључак о територијалној расподјели имовине, што је још повољније по Српску иако се у овом Закону ради о функционланом начелу. Такође са питањем територијалног интегритета и суверенитета је врло слична ствар као са Уговором о сукцесији, јер се ради о међународном аспекту у односу на који се они дефинишу. Суверенитет и територијални интегритет држава су кључне одреднице Повеље УН-а. Оне никако и ни у ком случају не прејудицирају унутрашње правне режиме у односу на располагање имовином.
Да је то тако потврђује и случај Брчко дистрикта гдје је по налогу међународног супервизора донесена законска регулатива која прописује да јавном имовином располаже градоначелник уз надзор Правобранилаштва дистрикта. Поприлично су јасни правни разлози за истовјетно поступање и у самим ентитетима, међутим, као и обично када се одлучује о надлежностима Српске, над њима претежу они разлози политичке природе, које су у овом случају непогрешиво артикулисали и координисали „сарајевски“ и „међународни“ елементи босанскохерцеговачке збиље.
Са друге стране ово питање је велики испит за Републику Српску, како за њено руководство, тако и за све друштвене актере. Развлашћивање Српске у вези имовине неминовно би вукло за собом бројне друге надлежности нераскидиво повезане са располагањем истом. Тако би, на примјер, концесије и приватизације које је извршила власт РС биле озбиљно правно уздрмане. Такав механизам десуверенизације већ увелико функционише у Европској унији, као начело “функционалне интеграције”. С разликом што се у овом случају она проводи у очигледно анти-уставном маниру. Тим процесима није лако стати на крај зато је битно пазити да њихови “зупчаници” не увуку Српску у један слијед обездржављења какав Србија трпи на КиМ.
Стога је неопходно уз максимум политичког јединства одлучно одбацити ово правно насиље које Уставни суд уз помоћ нелегалног полу-колонијалног управника БиХ, у виду Високог представника покушава провести.
Михаило Братић је публициста и апсолвент Факултета политичких наука у Београду
Извор: Нови Стандард
